Shrnutí cíle

Obce a kraje jako územní samosprávné celky disponují vlastním majetkem a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Územní samosprávné celky hospodaří podle svého rozpočtu příjmů a výdajů s využitím vlastních peněžních fondů. Sestavují rozpočet na kalendářní rok a střednědobé výhledy na 2 až 5 let. Rozpočet obce a vyúčtování hospodaření za uplynulý kalendářní rok schvaluje obecní zastupitelstvo, rozpočet kraje schvaluje zastupitelstvo kraje.
Cílem kapitoly bylo seznámit čtenáře s problematikou rozpočtů obcí a krajů, tj. decentralizovaných veřejných rozpočtů, jejich příjmovou i výdajovou stránkou a procedurami jejich sestavování, schvalování, realizace a kontroly, tj. se specifikami rozpočtového procesu na úrovni územních samosprávných celků. Na základě prostudování materie čtenář pochopí, význam a funkce územních rozpočtů při zajišťování veřejných statků a veřejných služeb a princip subsidiarity prosazovaný reformou veřejné správy i reformou veřejných financí.

AUKOREKČNÍ CVIČENÍ
1. Uveďte finanční zdroje místních orgánů podle Evropské charty místní samosprávy.
2. Objasněte příjmovou stránku rozpočtu územních samosprávných celků.
3. Objasněte výdajovou stránku rozpočtu územních samosprávných celků.
4. Charakterizujte rozpočtovou skladbu.
5. Vysvětlete základní rozdíly mezi rozpočtovým procesem na úrovni státu a na úrovni územních samosprávných celků.
6. Popište strukturu místních poplatků.
7. Jaké dotační tituly jsou určeny pro obce?
8. Jaké organizace mohou zakládat a zřizovat územní samosprávné celky?
.

Dalšími nestandardními a dosud málo používanými cestami financování municipálních programů

Dalšími nestandardními a dosud málo používanými cestami financování municipálních programů je využití leasingu. Při finančním leasingu projekt profinancuje leasingová společnost a obec formou splátek ve vymezených intervalech splácí v souladu s „kopírováním“ výnosů z investice pořízené finančním leasingem. Při zpětném leasingu leasingová společnost kupuje od obce rozpracovaný objekt nebo dokonce dokončený projekt. Podle leasingové smlouvy pak po dokončení projektu v souvislosti s výnosy z projektu inkasuje splátky. Některé leasingové firmy zaměřené na komunální projekty obohacují vlastní leasing o další doprovodné služby včetně vývoje projektu, jeho řízení, generální plánování a všestranné podnikatelské zajištění.
Zajímavým způsobem financování municipálních aktivit je také možnost sdružování prostředků se soukromým sektorem včetně zakládání společných obchodních společností. Majetkový vklad do společnosti ze strany obce může být i ve formě pozemků či budov. V případě společných obchodních společností je za určitých okolností možné se prostřednictvím těchto firem ucházet i o různé druhy podpory státu pro podnikatelský sektor. Existují také některé velké tuzemské firmy, které jsou schopny zabezpečit investici pro obec z vlastních zdrojů a město či obec pak uhrazuje tento druh úvěrového financování po příslušnou dobu let. Vztahuje se to např. na výstavbu inženýrských sítí, komunikací, osvětlení apod.
Jednou z dalších možností je též vytváření vhodného podnikatelského prostředí v obci prostřednictvím výhodných pronájmů prostorů, pozemků apod., výstavbou obchodních ploch, technologických parků atd., které do obce přilákají kapitál. V zahraničí existují pozitivní zkušenosti s těmito aktivitami a často se užívá také schéma výměny pozemků za byty. Investorům obec bezplatně poskytne pozemky, na kterých tito zájemci postaví polyfunkční domy, které kromě komerčních prostor pro firmy zahrnují i byty pro obec. Důležité však je, aby se vše odehrávalo podle platné legislativy a pod kontrolou zastupitelstva a občanů obce.

Výhody partnerských vztahů

Výhody partnerských vztahů mezi municipálním a soukromým sektorem lze spatřovat ve vyšší ekonomické a organizační účinnosti, v přístupu obcí k novým finančním prostředkům soukromého sektoru, v přenesení části podnikatelského rizika na privátní firmy a podnikatele, v získání technologických inovací, v lepší marketingové strategii, ve zlepšení přístupu k požadovaným službám apod. Na druhé straně nelze opominout i možnost výskytu neseriózních podnikatelů a firem. Proto by představitelé obce měli spolupracovat jen s prověřenými společnostmi, které již mají určitou tradici a úspěchy v podnikání. Vzhledem k výše uvedeným rizikům došlo k legislativní úpravě, která od roku 2002 zakazuje obcím ručit svým majetkem za závazky fyzických a právnických osob, jejichž zřizovatelem není obec, kraj nebo stát (existují výjimky) .
Mnohé výše uvedené zdroje financování lze různě kombinovat a využívat je podle stanovených podmínek přímo pro obce (svazek obcí) a kraje nebo pro jejich podniky zajišťující provoz municipálního a regionálního veřejného sektoru, resp. příslušné veřejné a smíšené statky na místní a regionální úrovni či určitou kategorii veřejných zájmů, za které je příslušná územní samospráva odpovědna. Proniknutím zastupitelů do poměrně komplikovaného systému municipálních a regionálních financí a usilovným a sofistikovaným hledáním nestandardních, doplňkových a potenciálních prostředků, včetně zdrojů mezinárodního charakteru, mohou zastupitelstva značně přispět k rozvoji obcí a krajů a ke spokojenosti občanů, kteří je zvolili.

Dalším typem úvěru pro obce

Dalším typem úvěru pro obce je úvěr na bytovou výstavbu včetně financování výstavby komplexních sítí a doprovodných investic spojených s bydlením. Tyto úvěry mohou být za určitých podmínek přístupné i od stavebních spořitelen. Od 14. 10. 1999 novelizací nařízení vlády č. 244/1995 Sb., o státní finanční podpoře hypotečního úvěrování nové bytové výstavby mohou rovněž obce nárokovat dotaci k hypotečním úvěrům od bank s příslušnou licencí. Je však třeba upozornit, že v případě všech produktů návratného financování je nutné dodržet stanovené ukazatele dluhové služby.
Mezi poskytovatele výhodných úvěrů pro města a obce (nebo jejich sdružení a také pro komunální podniky) na financování municipální infrastruktury náleží Municipální finanční společnost. MUFIS, a.s., na základě dohod uzavřených mezi vládou ČR a USA, spravuje finanční zdroje americké provenience určené pro českou municipální sféru. MUFIS poskytl půjčky přes 100 obcím v celkové hodnotě víc než 1,4 mld. Kč.
Obdobným způsobem působí Regionální rozvojový fond, který disponuje 160 mil. Kč, jež rovným dílem poskytl fond Phare a Českomoravská záruční a rozvojová banka. Města a obce se mohou obracet na Centrum pro regionální rozvoj při Ministerstvu pro místní rozvoj ČR s žádostí o desetileté úvěry s úrokovou sazbou 4,5 %. Obce mohou žádat o úvěry na přípravu pozemků pro průmyslové zóny, přičemž maximální výše půjčky je 30 mil. Kč. Vzhledem k tomu, že RRF vznikl za účasti EU, měl by prověřit připravenost ČR na využití prostředků strukturálních fondů po vstupu ČR do tohoto integračního uskupení.
V případě, že se z různých důvodů nepodaří získat úvěry od bank, je možné zvažovat i o vydávání komunálních obligací. Může je emitovat přímo obec nebo prostřednictvím peněžní instituce, která je vydává jménem obce nebo je vydá sama a obci z výnosu poskytne úvěr. K emisí obligací bylo nutné jen povolení Komise pro cenné papíry. Pro malé obce nepřipadá tato možnost v úvahu, neboť emise vyžaduje určité náklady a vyplatí se pouze u vyšších objemů minimálně v rozsahu nad 100 mil. korun. Určitou cestou je spojení několika obcí pro jednu emisi obligací, což je např. uplatňováno v některých vyspělých zemích. Obce v ČR emitovaly od roku 1994 do současnosti obligace v objemu přes 13 mld. Kč.

Návratné finanční zdroje územních samosprávných celků

Mezi zdroje financování investic patří také příjmy návratného charakteru . Obec tak může získat dočasně prostředky, které bude muset za určitou dobu vrátit. Mezi návratné zdroje se řadí úvěr a komunální obligace. Střednědobý úvěr na financování investic mohou obci poskytnout nejčastěji české peněžní ústavy. V minulosti byly často využívány půjčky od zahraničních bank, které měly nižší úroky než tuzemské banky. Vzhledem ke kursovému riziku je nutné dobře zvážit tuto možnost.

Tabulka: Souhrnné údaje o zadluženosti obcí ČR (v mld. Kč)

Ukazatel 1993 1995 2000 2001
Úvěry 2,5 8,7 18,4 22,6
Komunální obligace - 8,5 10,1 13,3
Přijaté finanční výpomoci a ostatní dluhy 0,9 3,1 12,5 12,4
Celkem 3,4 20,3 41,0 48,3
Pramen: Moderní obec, č. 7, 2002.

V případě úvěru je tedy nezbytné mít na zřeteli úrokové náklady, tj. skutečnost, že se kromě vlastního splácení dluhu (jistiny) budou platit též úroky (tzv. anuita). Dluhová služba tak může být pro obec značným břemenem. Pohlcení významné výdajové části municipálního rozpočtu může omezit financování jiných potřeb. Obce v roce 2001 vykázaly celkový dluh ve výši 48,3 mld. Kč a proti předcházejícímu roku šlo o nárůst ve výši 17,8 %. Jedná se o značné zvýšení dynamiky municipálního dluhu (viz tabulka 3.9), který je monitorován od roku 1993, tj. od termínu změny daňové soustavy ČR.
Stát hospodaření územních samosprávných celků a jejich dluhovou službu až do počátku roku 2002 v podstatě nijak nereguloval. Na začátku roku 2002 vstoupila v platnost novela zákonů o obcích a krajích, která stanovila určité bariéry proti nadměrnému zadlužování územní samosprávy. Přijetí úvěru nebo půjčky ze zahraničí musela u obcí schválit vláda. Emise obligací obcí a krajem podléhala schválení vlády. Územní samosprávné celky nesměly přijmout úvěr, pokud jejich dluhová služba přesahovala 15 % rozpočtu z minulého roku. Nicméně na základě protestů Svazu měst a obcí byly tyto ustanovení novelou zákona zrušeny. Je pravda, že tato omezení dolehla i na obce, které hospodaří racionálně a změnou byla narušeny jejich dlouhodobé investiční záměry. Na druhé straně bude nutné - dříve nebo později - najít systémové řešení této problematiky. V souvislosti se vstupem do Evropské unie nelze zapomínat na skutečnost, že dle tzv. maastrichtských fiskálních kritérií vstupují dluhy územních samosprávných celků do souhrnného veřejného dluhu.

Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR

Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR realizuje prostřednictvím České energetické agentury programy na podporu úspor energie a využití obnovitelných zdrojů energie (řada vyhlášených programů je vhodná i pro obce). Jedná se zejména o oblast provozování bytových domů nebo o veřejné budovy v oblasti školství, zdravotnictví a občanské vybavenosti ve vlastnictví obcí. Obce se také mohou soustředit na možnosti využití alternativních zdrojů, což je také jeden z nabízených úsporných programů. Města mohou vstupovat do programu optimalizace zásobování sídlištních celků energií.
Ministerstvo kultury ČR vypisuje mimo jiné Program regenerace městských památkových rezervací a městských památkových zón a Program péče o vesnické památkové rezervace a zóny a krajinné památkové zóny. Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR směřuje prostředky na aktivní politiku zaměstnanosti a pořízení a technickou obnovu dlouhodobého hmotného majetku ústavů sociální péče. Ministerstvo zemědělství ČR poskytuje např. finanční prostředky obcím a svazkům obcí na program Výstavba a technická obnova vodovodů a úpraven vod. Jiný dotační titul MZ se vztahuje na finanční příspěvky na hospodaření v lesích, o který se mohou ucházet i obce.
Pokud jde o dotace a návratné finanční výpomoci ze Státního fondu životního prostředí, fond vyhlašuje každoročně kritéria a programy, na které přijímá žádosti. Programy se vztahují na oblast ochrany vod a ovzduší, ochranu přírody, půdy a využívání přírodních zdrojů, nakládání s odpady, na technologie, výrobky a alternativní zdroje energie apod. Řada programů je určena pro malé obce a mohou se k nim přihlásit v rámci postupů stanovených Ministerstvem životního prostředí ČR

Státní fond dopravní infrastruktury

Státní fond dopravní infrastruktury poskytuje obcím prostředky na výstavbu a obnovu silniční sítě. Státní fond kinematografie se zaměřuje na technický rozvoj a modernizací kin v obcích. . Od roku 1999 existuje také systém podpory rozvoje průmyslových zón. Obce podávají žádosti na CzechInvest a podpora je poskytována ve formě nenávratné finanční výpomoci na vybudování technické infrastruktury a převodem pozemků ve správě Pozemkového fondu do vlastnictví obce.
Systém dotací, grantů a podpor podnikání a aktivit měst a obcí doplňují mezinárodní zdroje. K ním se řadí zejména fondy PHARE, zřízené Evropskou unií ve prospěch transformujících se zemí. Jedná se např. o Fond malých projektů, Fond malých infrastrukturálních projektů, Program přeshraniční spolupráce apod. Na mnohých těchto programech mohou participovat města a obce (resp. dobrovolné svazky obcí a kraje), musí si však připravit odpovídající projekty a nesmí zapomenou na tzv. spolufinancování, neboť to je jedním z principů, na který se v EU klade důraz.
Od roku 2000 se kromě fondu PHARE začaly využívat další dva fondy EU – ISPA a SAPARD, které jsou označovány jako předvstupní či předstrukturální fondy (teprve po vstupu do EU budeme čerpat prostředky ze strukturálních fondů). Nové fondy mají odlišná schémata schvalování projektů, ale mohou přinést více prostředků. Pro období 2000 až 2006 má EU pro nové členy připraveno 39 mld. EUR, z čehož může na ČR připadnout 1,5 mld. EUR, tj. 50 až 60 mld. Kč. SAPARD má podpořit zemědělství a venkovské oblasti v kandidátských zemích. Podpora bude mít formu financování aktivit až do výše 75 % investičních výdajů. Naskýtá se tak nová možnost pro obce, které jsou členy regionálních sdružení. Vedle fondů EU existují i další možnosti zahraničních zdrojů pro komunální sféru, např. programy OSN, případně bilaterální pomoc některých vyspělých států.

Po povodních v roce 2002 byly mnohé programy a dotační tituly modifikovány ve smyslu přednostní podpory postiženým obcím nebo byly vypsány ve prospěch uvedených obcí i nové programy. Také v rámci předstupních fondů Evropské unie určených pro ČR byly částečně upraveny podmínky tak, aby bylo možné věnovat evropské zdroje na odstraňování následků povodní.

Dotace čerpané ze státního rozpočtu a státních fondů se člení následujícím způsobem:

a) dotace schválené v rámci státního rozpočtu k rozpočtům obcí a jimi zřizovaných organizací,
b) dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa, které nelze přesně rozdělit dle území a příjemcům se uvolňují na základě předem stanovených podmínek,
c) individuálně dotované stavby, systémové a ostatní dotace,
d) investiční a neinvestiční dotace z rozpočtu kapitol orgánů státní správy.
e) dotace ze státních fondů.
Soubor dotací ze státního rozpočtu zahrnutý ve finančním vztahu státního rozpočtu k rozpočtům obcí je určen na úhradu neinvestičních výdajů ve školství, zdravotnictví, ústavech sociální péče, domovech důchodů, na dopravní obslužnost území apod. K uvedené kategorií dotací náleží i transfery prostředků na sociální dávky vyplácené obcemi.
Dotační tituly z kapitoly Všeobecná pokladní správa představují dotace investičního i neinvestičního charakteru, které jsou obcím uvolňovány v průběhu roku. Jde o dotace na pozemkové úpravy, na strategii prevence kriminality na místní úrovni, na integraci romské komunity, na protiradonová opatření, na správní výdaje na systém dávek státní sociální podpory, na výdaje na protidrogovou politiku a na prostředky pro zabezpečení uprchlíků a přesídlenců. Z kapitoly VPS jsou také čerpány finanční prostředky na individuální dotace spojené především výstavbou a technickou obnovou školských zařízení zřizovaných obcemi.

Z rozpočtů kapitol ústředních orgánů státní správy

Z rozpočtů kapitol ústředních orgánů státní správy byly např. v roce 2001 poskytnuty finanční prostředky v rozsahu 29,8 mld. Kč. Prostřednictvím dotací, které plynou do obcí, se realizují významné programy, které nemalou měrou přispívají k rozvoji municipální infrastruktury. Jedná se především o rozsáhlý program politiky bydlení, program výstavby a technické obnovy vodovodů a úpraven vod, kanalizací a ČOV apod. Na řadu dotačních titulů se vypisuje soutěž s příslušnými kritérii. Např. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR tímto způsobem přiděluje dotace obcím v rámci Programu obnovy venkova, který je součástí regionální politiky státu. Program je zaměřen na rozvoj podnikání ve venkovských regionech, vlastní stavební obnovu vesnice a péči o krajinu. Program zdůrazňuje účast obyvatelstva i duchovní rozměr obnovy vesnice. MMR dále vypisuje Program podpory výstavby nájemních bytů a technické infrastruktury, Program podpory oprav bytového fondu, Program podpory regenerace panelových sídlišť a Program podpory výstavby domů s pečovatelskou službou.
V tomto smyslu se novým subjektem pro podporu bydlení stal Státní fond rozvoje bydlení, který byl dle samostatného zákona konstituován v roce 2000 a je ve správě MMR. SFRB se stal jedním z důležitých nástrojů k realizaci záměrů bytové politiky státu. Jeho prostředky lze použít k poskytování úvěru nebo i dotací určených ke krytí části nákladů spojených s opravami, modernizací nebo výstavbou bytů. Dále může Fond fyzickým i právnickým osobám uhradit část bankovních úroků z úvěrů a vydávat záruky včetně záruk pro obce.

Ke sdružování prostředků dochází

Ke sdružování prostředků dochází v situacích, kdy je nutné zabezpečit finančně náročné akce, jejichž výsledek slouží pro více obcí. Nejčastěji se jedná např. o financování společné výstavby vodovodu, čističek odpadních vod atd. Obce tak mohou spolupracovat a sdružovat prostředky na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu nebo mohou zakládat společně obchodní společnosti. Nemohou se však sdružovat podle předpisů o sdružování občanů. Na spolupráci mezi obcemi nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Obce mohou spolupracovat s obcemi jiných států a být členy mezinárodních sdružení místních orgánů. Svazky obcí mohou uzavírat se svazky obcí jiných států smlouvy o vzájemné spolupráci.
Územní samosprávné celky mohou zřizovat trvalé nebo dočasné účelové fondy, včetně vlastních peněžních fondů. Prostředky vlastních peněžních fondů používá obec a kraj v zásadě vždy prostřednictvím příjmů a výdajů svého rozpočtu, s výjimkou převodu prostředků mezi jednotlivými fondy navzájem a dále kromě případů, kdy prostředky fondů slouží jen na vyrovnání časového nesouladu mezi příjmy a výdaji v průběhu rozpočtového roku.

Systém dotací a programů

Dotace neboli transfery jsou projevem existence přerozdělovacích procesů v rozpočtové soustavě vycházejících z principu solidarity. Dále jde o to, aby byly dodrženy určité standardy ve spotřebě některých veřejných statků v rámci celého státu bez ohledu na územní rozdíly ve vlastních příjmech konkrétních obcí. A k financování standardů také slouží dotační tituly. Dotace se člení podle různých kritérií.
Na konkrétní akce se poskytují účelové dotace, a to za podmínek určených zásadami dotační politiky státu. Prostředky mohou být použity jen na dané účely a podléhají ročnímu zúčtování se státním rozpočtem (nevyčerpané prostředky se musí vrátit). Vztahuje se to jak na investiční, tak neinvestiční dotace. Všeobecné (globální) dotace nemají vymezené podmínky užití. Obce mohou s nimi nakládat podle vlastního uvážení. Jejich určité omezení vyplývá pouze z toho, zda jsou určeny na financování běžných výdajů nebo kapitálových výdajů (investic). Mezi neúčelové dotace náleží např. příspěvek na výkon státní správy.
Další možným členěním dotaci je jejich klasifikace na nárokové a nenárokové. Nárokové dotace jsou spjaty s určitou veřejnou službou, kterou daná obec vykonává. Za předem určených podmínek se tento typ dotací obci poskytuje automaticky. Nenárokové dotace představují takový druh dotací, o které je třeba žádat. Jejich získání závisí na celé řadě podmínek, které musí žádající obec splnit. Dotace zde reprezentuje státem podporované aktivity obcí, nicméně záleží na záměrech regionální politiky státu, na dokonalosti zpracovaného projektu, na spolufinancování ze strany obce, na naléhavosti potřeby apod.
Více jak čtvrtina všech zdrojů obcí pochází z dotací ze státního rozpočtu, státních fondů, popřípadě z jiných programů zejména finančních prostředků EU. Dotace je také možné získávat z rozpočtů krajů.

Dobrovolné svazky obcí

Obce mohou také vytvářet dobrovolné svazky obcí k plnění některých společných aktivit. Jedná se o úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata, dále o zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění, zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, zavádění, rozšiřování a zdokonalování inženýrských sítí a systému veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území, úkoly v oblasti ochrany ovzduší, úkoly související se zabezpečováním přestavby vytápění nebo ohřevu vody tuhými palivy na využití ekologicky výhodnějších zdrojů tepelné energie v obytných a jiných objektech ve vlastnictví obcí, provoz lomů, pískoven a zařízení sloužících k těžbě a úpravě nerostných surovin. Předmětem činnosti svazku obcí může být také správa majetku obcí, zejména místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních zařízení a dalších zařízení spravovaných obcemi.
Ke konci roku 2001 bylo v ČR registrováno 480 dobrovolných svazků obcí. Celkové příjmy a celkové výdaje dobrovolných svazků obcí za uvedený rok vykázaly 1,5 mld. Kč. Na celkových příjmech se nejvíce podílely (46 %) převody z fondů rezerv a rozvoje členských obcí. Zbývající příjmy tvořily dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů a nedaňové příjmy (pronájem majetku). Kapitálové výdaje se na celkových výdajích DSO podílely 82 % .
Svazek obcí je právnickou osobou a hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku jeho členské obce podle stanov svazku obcí a dále s majetkem, který získal svou činností. Majetek vložený do hospodaření svazku zůstává ve vlastnictví dané obce. Orgány svazku s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, které na ně členská obec přenesla. Svazek sestavuje svůj rozpočet a hospodaří podle něj. Návrh rozpočtu musí být vhodným způsobem zveřejněn v obcích, které jsou jeho členy, nejméně po dobu 15 dnů před projednáním v orgánu svazku, aby se k němu mohli občané obcí, které svazek vytvořily, vyjádřit. Stejně jako obec vyúčtuje výsledky svého hospodaření po skončení rozpočtového roku. Svazek dá přezkoumat auditorem hospodaření svazku za uplynulý kalendářní rok. Finanční systém svazku v zásadě funguje v podobném režimu, jako je tomu u obcí.

Z daňových příjmů financují kraje především výdaje svých organizací

Z daňových příjmů financují kraje především výdaje svých organizací, krajských úřadů a zastupitelů. Ministerstvo financí spatřuje v dané filozofii přístupu k financování krajů výhodu v tom, že nemůže nastat situace, že některým krajům by chyběly finanční zdroje a naopak část krajů by byla „přefinancována“. Nicméně je nutno považovat tento stav za východisko z nouze. Po ukončení transformačního manévru a ustálení krajských samospráv bude nezbytné ponechat krajům dostatečný operační prostor pro vlastní finanční politiku respektující priority obyvatelstva daného kraje.
Kromě daňových příjmů samozřejmě kraje financují své aktivity z ostatních příjmů vymezených příslušnou legislativou (dotace, příjmy od organizací zřizovaných krajem, správní poplatky, kapitálové příjmy atd.).
Velký objem prostředků určených pro kraje je zatím předem determinován. Jedná se o prostředky plynoucí na příspěvkové organizace a organizační složky kraje dotačním vztahem z kapitol jednotlivých resortů. Týká se zejména oblasti školství, kde v roce 2002 jde např. o účelovou dotaci v rozsahu 50 mld. Kč při celkových anticipovaných příjmech krajů ve výši cca 66,7 mld. Kč. Výdajová stránka krajských rozpočtů tak je značně limitována právě účelovými dotačními vztahy na příjmové stránce rozpočtů. Sestavování krajských rozpočtů je tak značně komplikováno. Po pokrytí běžných výdajů svých organizací a organizačních složek autonomně disponují v roce 2002 částkou zhruba 1,7 mld. Kč na vlastní rozvojové činnosti .
Je složité v současné době vyslovit jednoznačný názor na problematiku zajištění financování krajů. Je ovšem zřejmé, že dokud nebudou přesně vymezeny kompetence krajů a nebude ukončen přesun zřizovatelských funkcí, není možné definitivně určovat krajům vlastní daňové příjmy. Přechodnost současné situace krajské samosprávy vyplývá ze skutečnosti, že od začátku roku 2001 byl na kraje postupně převeden majetek státu a zřizovatelské funkce k cca 2 641 organizacím. Z toho bylo 2 399 organizací z oblasti školství, 40 organizací ze segmentu kultury, 118 organizací zemědělského školství, 72 organizací z dopravy, 6 organizací zdravotnického charakteru a 6 organizací sociální péče. V roce 2002 se převádějí na krajskou samosprávu některé organizace od okresních úřadů, které jsou rušeny.

Proces utváření krajů

Proces utváření krajů je přirozeně provázen přechodným obdobím. Rozpočtová politika krajů je zatím spíše krátkodobá a operativní. Kraji zpracované rozpočtové výhledy, bez podrobnějších znalostí o definitivním řešení jejich fiskální kapacity a předpokládané novelizaci zákona o rozpočtovém určení daní v několika dalších letech, mají spíše orientační charakter. Vláda ve svém programovém prohlášení počítá s legislativní změnou v rozpočtovém určení daní pro kraje, ve smyslu zvýšení jejich podílu na daňových výnosech, od roku 2004. Období reálného strategického rozvojového plánování na krajské úrovni nás tedy teprve čeká. V zemích Evropské unie je strategické plánování a střednědobá rozpočtová politika na středním stupni veřejné správy a veřejných rozpočtů základem efektivního rozvoje a prosperity.

Organizace zakládané a zřizované územními samosprávnými celky
Obec a kraj nemusí všechny potřebné veřejné statky zajišťovat samostatně, nýbrž si mohou k tomu zřídit organizační složky a příspěvkové organizace (tabulka č. 3.8). Organizační složka hospodaří jménem svého zřizovatele a není ani samostatnou právnickou osobou ani účetní jednotkou. Zákon doporučuje tuto formu hospodaření pro takové činnosti, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo jiné technické vybavení, nejsou vnitřně odvětvově či jinak organizačně členěné a nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů. Obec a kraj mají ve svém rozpočtu obsaženy veškeré příjmy a výdaje svých organizačních složek. Rozpočet organizační složky je součástí rozpočtu jejího zřizovatele.
Tabulka: Organizace zřizované a zakládané ÚSC
Obec Kraj
Organizační složky Organizační složky
Příspěvkové organizace Příspěvkové organizace
Obchodní společnosti (a.s., s.r.o.) Obchodní společnosti (a.s., s.r.o.)
Obecně prospěšná společnost Obecně prospěšná společnost
(Nadace, nadační fond) (Nadace, nadační fond)
Svazek obcí
Zájmové sdružení právnických osob
(obec s jinými subjekty ) Zájmové sdružení právnických osob (kraj s jinými subjekty)
Mezinárodní sdružení místních orgánů nebo právnická osoba na základě smlouvy o spolupráci Mezinárodní sdružení se zahraničními partnery (územními samosprávnými celky)
Pramen: Sestaveno podle zákonů č. 128, 129, 219, 250/2000 Sb.
Poznámka: V zákoně č. 250/2000 Sb. se sice neuvádí nadace a nadační fond, nicméně se domníváme, že tato možnost vyloučena není (je možné vyjít ze zákona o nadacích a nadačních fondech).

Obce a kraje zřizují příspěvkové organizace

Obce a kraje zřizují příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu zřizovatele. Dále hospodaří s prostředky svých fondů a peněžitými dary od fyzických a právnických osob, včetně peněžních prostředků poskytnutých ze zahraničí. Územní samosprávný celek jako zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria jejích potřeb. Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti. Rozpočet zřizovatele zprostředkovává vztah příspěvkové organizace ke státnímu rozpočtu a k rozpočtu kraje.
Obec a kraj mohou rovněž zakládat obchodní společnosti, a to akciovou společnost a společnost s ručením omezeným, a neziskové organizace, jako je obecně prospěšná společnost. Územní samosprávný celek nemusí být jediným zakladatelem (netýká se PO), ale může být jedním z podílníků či spoluzakladatelů nebo může finančně přispívat na činnost neziskových organizací na svém území. Rozhodnutí o zabezpečení konkrétního veřejného statku či veřejných služeb vlastní činnosti obce a kraje nebo využití jiných ekonomicko-právních forem organizací závisí na samostatném rozhodnutí obce, resp. zastupitelstva. Podle toho, kterou možnost či variantu bude zastupitelstvo pokládat v daném případě za efektivnější.

Příjmy krajských rozpočtů

Kraje reálně zahájily svoji činnost v roce 2001, ale v tomto roce byly závislé ve své příjmové stránce na státním rozpočtu. Teprve od 1. 1. 2002 disponují svými vlastními příjmy z výnosů daní (viz tabulka 3.7). Financování krajů je v roce 2002 zabezpečeno jednak formou dotací ze státního rozpočtu, jednak z daňových příjmů delegovaných na kraje . Příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti kraje dostávají stejně jako obce v souladu s ustanovením § 29 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Základním kritériem pro určení objemu příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti kraji je limit počtu zaměstnanců krajských úřadů na přenesený výkon státní správy.

Tabulka: Struktura příjmů krajů na rok 2002 (v mld. Kč)

Vlastní příjmy
z toho: daňové
nedaňové 11,0
10,7
0,3 16,5 %
16,0 %
0,5 %
Dotace 55,7 83,5 %
Příjmy celkem 66,7 100,0 %
Pramen: Návrh zákona o státním rozpočtu na rok 2002, část H. Rozpočty územních samospráv.

Krajům je vymezeno shodné spektrum sdílených daní jako obcím. Do rozpočtu územních samosprávných celků plyne příjem z výnosově významné daně z přidané hodnoty. Současně stabilitu v příjmové základně krajů a obcí má vnést podíl na dani z příjmu fyzických osob. Podobně jako u obcí je příjmem kraje výnos z daně z příjmů právnických osob v případě, kdy je poplatníkem kraj. Každý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle písm. b) až f) podílí procentem stanoveným v příloze k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní.

Daňové příjmy rozpočtů jednotlivých krajů

Daňové příjmy rozpočtů jednotlivých krajů dle novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní tvoři:
a) daň z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušný kraj, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
b) podíl na 3,1 % z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty,
c) podíl na 3,1 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
d) podíl na 3,1 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
e) podíl na 3,1 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v písm. c) a d),
f) podíl na 3,1 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob, s výjimkou výnosů uvedených v písm. a) a daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec.
Při delegování daňových výnosů krajům a obcím byla u každé samosprávy uplatněna jiná východiska. Vzhledem k existujícím časovým řadám se u obcí v podstatě jednalo o přerozdělení stávajícího objemu daňových příjmů mezi jednotlivé obce dle nově stanovených kritérií, která měla eliminovat rozevírající se nůžky mezi obcemi na rozdílných příjmových pólech. V případě krajů vycházelo Ministerstvo financí ČR z anticipovaných výdajů, které je třeba každému kraji z daňových příjmů pokrýt . Z tohoto důvodu se i značně odlišují procentní podíly jednotlivých krajů, kterými participují na celostátním hrubém výnosu sdílených daní.

K souboru poplatků je možné ještě zařadit poplatky

K souboru poplatků je možné ještě zařadit poplatky související s životním prostředím. Mají blízko ke správním poplatkům a jejich výnos bývá zpravidla rozdělen mezi Státní fond životního prostředí a příslušnou obec. Jedná se např. o poplatky za znečišťování ovzduší, odvody za odnětí zemědělské půdy a lesního pozemku. O úhrady za dobývací prostor a úhrady z vydobytých nerostů se obec podílí se státním rozpočtem.
Velká skupina zdrojů, asi 20 % (v průměru), tvoří příjmy z vlastní činnosti obce, tj. jejich výše je závislá na majetkovém bohatství, lidském potenciálu a aktivitě vedení a všech orgánů obce. Jedná se především o výnosy z majetku, který obec vlastní, o převody prostředků z vlastních peněžních fondů a dále o příjmy z vlastního hospodaření obce nebo z hospodaření subjektů, které obec založila.
Obec může do vlastních příjmů začlenit i různé další příjmy, jako jsou dary, sbírky, loterie, pokuty, sdružené příjmy apod. Darování vychází z právní úpravy v občanském zákoníku a obec může dar nejen přijmout, ale také odmítnout. Obec může získat majetek i ze závěti a v tomto případě odpovídá za dluhy zůstavitele a za náklady jeho pohřbu. Výnosy loterií, tombol apod. jsou příjmem obce, jsou-li povolovány na území obce podle zákona o loteriích. Veřejná sbírka musí být určeny na předem stanovený účel a musí být povolena obecním úřadem. Pokuty mohou ukládat obce nejen v přenesené působnosti, ale i při výkonu své samostatné působnosti.

Systém poplatků za odvoz komunálního odpadu

Systém poplatků za odvoz komunálního odpadu, platný pro rok 2002, kdy každý platí pevnou částkou podle trvalého bydliště, je od roku 2003 doplněn možností vybírat poplatky opět podle množství.
Od 1. ledna 2003 podle novely zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, si obce budou moci zvolit jiný způsob vybírání poplatků za odpady. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit poplatek za komunální odpad vznikající na jeho území. Tento poplatek nelze stanovit současně s místním poplatkem za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. Poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Plátcem poplatku je vlastník nemovitosti, kde vzniká komunální odpad nebo společenství vlastníků jednotek. Plátce rozúčtuje poplatek na jednotlivé poplatníky. Maximální výše poplatku se stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu.
Obec může také vybírat úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy. Tato smlouva musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady. Vybírá-li obec tuto úhradu, nemůže stanovit poplatek za komunální odpad a ani místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů.

Správní poplatky

Vedle místních poplatků vybírá obec v rámci přenesené působnosti správní poplatky. Právní úprava správních poplatků je obsažena v zákoně č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích vybíraných správními orgány České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Na jedné straně jsou správní poplatky zařazovány spolu s místními poplatky do daňových příjmů obce, na druhé straně je však zásadní rozdíl mezi místními a správními poplatky. Místní poplatky svojí neekvivalentností (nejsou vázány na „protislužbu“) mají skutečně daňový charakter a vlastně nahrazují místní daně. Naproti tomu u správních poplatků jde o určitou ekvivalenci, tj. úhradu nákladů (alespoň částečnou) za činnost správních orgánů. V tomto pojetí by tak neměly být zahrnovány do daňových příjmů. Kromě toho správní poplatky plní též funkci určité hráze proti zbytečnému zatěžování veřejné správy. Sazba poplatků však nesmí být příliš vysoká, aby dané služby byly pro žadatele (poplatníky) dostupné. Nejčastěji obce provádějí takové úkony, jako jsou výpisy z matrik, ověření pravosti dokladů, vystavení dokladu o povolení stavby apod. Množství odpovídá rozsahu přenesené působnosti, nejvyšší je obcí s rozšířenou působností a u pověřených obecních úřadů.

Tabulka: Struktura daňových příjmů obcí v roce 2002 (v mld. Kč)
Druh daně Rok 2002 %
Daň z přidané hodnoty 33,0 33,9
Daň z příjmů právnických osob 15,4 16,0
DPPO placená obcemi 6,5 6,9
DPFO – zvl. sazba 1,7 1,8
DPFO – podnik. (sdíl.) 2,4 2,6
DPFO – podnik. (30 %) 5,9 6,2
DPFOZČ (sdíl.) 18,4 19,4
DPFOZČ (1,5 %) 1,3 1,5
Daň z nemovitosti 4,6 4,9
Místní poplatky 5,8 6,0
Ostatní daňové příjmy 0,7 0,8
Daňové příjmy celkem 95,7 100
Pramen: Obec a finance, č. 3, 2002, s. 21.

Seznam úkonů podléhajících poplatku je konkretizován v sazebníku, který tvoří přílohu zákona o správních poplatcích. Většina správních poplatků má svoji výši danou pevnou sazbou. Vzhledem k tomu, že správní poplatky jsou příjmem obce, nelze je platit prostřednictvím kolkových známek, neboť výnos z kolků plyne do státního rozpočtu. V některých případech je i správní poplatek sdílený se státním rozpočtem. U správního poplatku za povolení k provozování výherních hracích přístrojů je 50 % výnosu určeno obci a 50 % státu (obecní úřad proto zakoupí a vylepí do spisové evidence kolek příslušné hodnoty).

Daň z nemovitostí

Daň z nemovitostí nacházejících se na území obce je typickou obecní daní všude ve světě. Také u nás je její výnos plně určen do rozpočtu obce. Proto je označována jako svěřená daň (svěřena obci). Je to daň, u které má obec možnost alespoň částečně ovlivnit velikost jejího výnosu prostřednictvím koeficientů, a tím i rozsah svých příjmů. Zatímco v některých vyspělých zemích je tato daň výrazným příjmovým kanálem municipálních rozpočtů, je v ČR zatím její přínos relativně malý (viz tabulka 3.5 a tabulka 3.6). Je to z toho důvodu, že u nás nevychází konstrukce této daně z tržní ceny nemovitostí. Je možné předpovědět, že v budoucnosti bude výnos daně z nemovitosti hrát podstatně vyšší roli.

Tabulka: Příjmy obcí v roce 2001 (v mld. Kč)
Ukazatel 2001
Daňové příjmy
Z toho DPFO
DPPO
DPH
Daň z nemovitostí
Poplatky a ostatní 88,8
25,8
23,2
29,8
4,6
5,4
Nedaňové příjmy 23,0
Kapitálové příjmy 10,6
Vlastní příjmy
(po konsolidaci) 122,4
Přijaté dotace (vč. příjmů z vlastních účelových fondů) 61,8
Příjmy celkem
(po konsolidaci) 184,2
Výdaje celkem 195,4
Saldo -11,2
Pramen: Moderní obec, č. 7, 2002.s. 36 (zaokrouhleno).

V podstatě jedinou platbou daňového charakteru, o jejímž zavedení, dle příslušné legislativy, rozhoduje sama obec, jsou místní poplatky. Místní poplatky nemůže stanovit jakékoliv, ale jen ty, které jsou určeny v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Na rozdíl od daní, které jsou stejné pro celé území ČR, mohou být druhy místních poplatků a jejich sazby – v rámci zákonem vymezených typů poplatků a stanovených limitů - značně diferencované, neboť je plně v kompetenci obce, zda je uplatní a nakolik využije maximální výše těchto plateb. Poplatky musí být vyhlášeny obecně závaznou vyhláškou a jejich správu vykonává přímo obec, na rozdíl od daní, které spravuje finanční úřad, a obci pouze plynou na účet příslušné částky.

V současnosti tedy mohou obce vybírat tyto místní poplatky:

 poplatek ze psů, který platí majitel psa v místě svého trvalého bydliště či sídla (u právnické osoby) v maximální výši 1000 Kč za jednoho psa staršího šesti měsíců (u dalšího psa může být hranice zvýšena o 50 %). Určité úlevy jsou stanoveny pro důchodce, invalidní občany apod.
 poplatek za lázeňský a rekreační pobyt je umožněno vybírat od návštěvníků rekreačních míst ve výši maximálně 15 Kč za osobu a den pobytu nebo paušální částkou. Také v tomto případě existují výjimky pro invalidy, osoby do 18 let a nad 70 let, pro pracovní cesty apod.
 poplatek za užívání veřejného prostranství se uhrazuje za zvláštní užívání veřejného prostranství (např. za umístění stavebních zařízení, prostranství pro kulturní a sportovní akce apod.) a činí maximálně 10 Kč za m2 a den nebo paušální částkou. V případě prodejních a reklamních zařízení, lunaparků a jiných atrakcí může být sazba zvýšena desetinásobně.
 poplatek ze vstupného může činit až 20 % z vybraného vstupného na stanovené akce nebo může jít o paušální částku. Výjimkou jsou veřejně prospěšné akce.
 poplatek z ubytovací kapacity, který se vztahuje na osoby provozující ubytovací zařízení. Maximální výše činí 2 Kč za využité lůžko a den, může však být stanovena také paušálem. Výjimku tvoří ubytovací kapacita pro školy, zdravotnictví, charity apod.
 poplatek za povolení vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, jehož horní limit je stanoven na 20 Kč za jedno vozidlo nebo paušálním způsobem. Existují výjimky pro bydlící osoby, osoby vlastníci nemovitost v daném prostoru, invalidy apod.
 poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj platí jeho provozovatel. Sazba poplatku za každý přístroj na tři měsíce činí od 1 000 do 5 000 Kč. Poplatku podléhá pouze ten hrací přístroj, který byl rozhodnutím správního orgánu povolen.
 poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možnosti jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace platí vlastník stavebního pozemku zhodnoceného možností připojení na obci vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace. Výše sazby na 1 m2 se odvíjí od ceny stavebního pozemku.
 poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, platí fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt. V případě rekreačních objektů se platí pouze poplatek za jednu fyzickou osobu, i když by chatu či chalupu používalo více osob. Sazba poplatku je dvousložková. Sazbu poplatku tvoří částka až 250 Kč za osobu a rok a dále částka stanovená na základě skutečných nákladů obce předchozího roku až do výše 250 Kč za osobu.

Jedním z klíčových zákonů

Jedním z klíčových zákonů určujícím autonomní příjmy územním samosprávným celkům je zákon o rozpočtovém určení daní, který má zabezpečovat jejich fiskální dostatečnost. Uvedený zákon rozvrhuje daňové příjmy tak, aby státní rozpočet a rozpočty územních samosprávných celků byly relativně vyváženy a jejich fiskální kapacita se rozvíjela shodně. Tohoto požadavku se dosahuje rozšířeným portfoliem sdílených daní (tj. je zajištěn podíl obcí a krajů jak na daních progresivního charakteru, tak na daních s určitou regresí).

Tabulka: Koeficienty velikostní kategorie obcí
Obce s počtem obyvatel*)
od - do Koeficienty velikostní kategorie obcí
do 100 obyvatel 0,4213
101 - 200 obyvatel 0,5370
201 - 300 obyvatel 0,5630
301 - 1 500 obyvatel 0,5881
1 501 - 5 000 obyvatel 0,5977
5 001 - 10 000 obyvatel 0,6150
10 001 - 20 000 obyvatel 0,7016
20 001 - 30 000 obyvatel 0,7102
30 001 - 40 000 obyvatel 0,7449
40 001 - 50 000 obyvatel 0,8142
50 001 - 100 000 obyvatel 0,8487
100 001 - 150 000 obyvatel 1,0393
150 001 a výše obyvatel 1,6715
Hlavní město Praha 2,7611
Poznámka: *) Počet obyvatel je dán bilancí počtu obyvatel České republiky zpracovanou Českým statistickým úřadem k 1. lednu běžného roku.
Pramen: Příloha k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).
Do obecních rozpočtů se přitom rozděluje jejich celostátní výnos dle počtu obyvatel a stanovených koeficientů (viz tabulka 3.5). Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí určeným procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí po dohodě s Českým statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel ČR k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v ČR. Koeficienty jsou postaveny tak, že znevýhodňují malé obce, které tímto nepřímo nutí ke spojování do větších celků.

Daňové příjmy rozpočtů obcí tvoří

a) výnos daně z nemovitostí, příjemcem je ta obec, na jejímž území se nemovitost nachází,
b) podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu DPH,
c) podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně podle zákona o daních z příjmů,
d) podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, s výjimkou výnosů, uvedených pod písmenem c),
e) podíl na 20,59 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v písmenech c) a d),
f) podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob,
g) 30 % z výnosu záloh na daň z příjmů fyzických osob, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnos daně (vyrovnání a dodatečně přiznaná nebo dodatečně vyměřená daň) z příjmů fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby a s výjimkou daně (záloh na daň) z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků srážených a odváděných plátcem daně,
h) daň z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby,
i) podíl na 1,5 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmů, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby.
Problémem však zůstává možnost účinnějšího ovlivňování vlastních příjmů na obecní úrovni. Změna financování obcí novým zákonem, i přes jeho novelizaci, tuto skutečnost zásadněji nereflektuje. Určité možnosti se týkají části výnosu daně z příjmů fyzických osob (podnikatelů a jim ekvivalentních osob a 1,5 % ze závislé činnosti), daně z příjmů právnických osob, kdy je poplatníkem příslušná obec, a u výnosu daně z nemovitostí. Obce tak v podstatě čekají na výši daňových příjmů, které mohou ovlivnit jen nepřímo vytvářením širšího podnikatelského prostředí.

Základní finanční příjmy regionů

Charta též vymezuje základní finanční příjmy regionů, které tvoří zejména daně a poplatky, jež regiony vybírají v souladu s ústavou a zákony. Výši regionálních daní a poplatků si určují regiony samy. Nevybírají-li regiony samy daně, mají v souladu s ústavou a zákony právo na procentuální podíl z výnosu daní ukládaných jinými orgány. Výnos z podílu na všeobecném zdanění tvoří rovněž vlastní příjem regionu. Výše podílu, jakož i způsob použití tohoto výnosu jsou konzultovány se všemi regiony. Z důvodu vyšší úspornosti a účinnosti i lepší koordinace může být daňová služba svěřena úřadu společnému pro několik regionů anebo i jiné než regionální administrativě, aniž by se touto skutečností něco změnilo na charakteru daňového výnosu jako vlastního příjmu regionu.
Řízení financí územních samosprávných celků je důležitou hospodářskou, politickou a sociální otázkou. Jde o to, jak efektivně jsou prostředky daňových poplatníků využity. Na hejtmanovi, starostovi, zastupitelstvu kraje a obce, radě kraje a obce a pracovnících krajských a obecních úřadů leží velká zodpovědnost. Vzhledem k neustálému napětí mezi výdaji a příjmy a bohatou a různorodou činností obcí a krajů musí být nadáni nejen zodpovědností, ale i podnikatelským duchem. Současně je třeba, aby disponovali nejen odbornými znalostmi, ale také schopnostmi dovedné argumentace na veřejnosti, aby získali občany pro rozvojové programy obcí a krajů.

Vlastní příjmy obcí

Při přípravě obecního a krajského rozpočtu se pochopitelně vychází z priorit obsažených v koncipovaných strategických dokumentech věcných (strategie rozvoje obce a kraje, program rozvoje obce a kraje, územní plán apod.) a finančních (rozpočtový výhled). Limitujícím faktorem jsou disponibilní finanční prostředky. Z toho hlediska jde o to, aby byl zpracován co nejvěrnější odhad příjmu rozpočtu, případně vytipovány cesty rozšíření příjmové stránky o další doplňkové zdroje. Vzhledem k tomu, že v rámci probíhající reformy veřejné správy (přechod kompetencí, agend, majetku, příspěvkových organizací a organizačních složek) průběžně dochází ke změnám finančního hospodaření obcí a zejména krajů, je v současnosti obtížné predikovat příjmovou stránku obecních a krajských rozpočtů.
Nicméně lze konstatovat: není nikdy dost zdrojů, potřeby a preference zástupců různých politických stran na jejich získávání se liší, úsilí o vyhodnocování míry potřebnosti finančních prostředků je komplikované, je problémem udržovat rovnováhu mezi dlouhodobými potřebami a krátkodobými požadavky a vždy lze hledat alternativní a doplňkové zdroje. Současně vyšší úrovně veřejné správy vytvářejí svým rozhodnutím jistá omezení pro nižší úrovně.
Vlastní příjmy obcí tvoří v průměru okolo dvou třetin všech finančních prostředků. Největší část zdrojů obcí má daňový charakter. Jde o celostátní daně, jejichž výnos je zcela nebo částečně určen do obecního rozpočtu a dále o vymezené místní a správní poplatky, které se také obvykle řadí k příjmům daňového charakteru. Uvedená skupina činí přibližně 48 % všech příjmů obce. Nedaňové příjmy se podílejí na příjmech obcí zhruba 12 % a kapitálové příjmy téměř 6 % (viz tabulka 3.5).

Charta uvádí následující zásady regionálních financí :

1. Systém financování má poskytnout regionům předem určitelný objem prostředků, jenž je přiměřený zabezpečovaným úkolům a dovoluje regionům provádět vlastní politiku.
2. Finanční zdroje regionů by měly být různorodé a přizpůsobivé, aby bylo možno pružně reagovat na reálný růst nákladů veřejných služeb i na celkové změny hospodářského vývoje.
3. Pokud se týká výkonu vlastní působnosti, měly by být používány zejména vlastní příjmy, s nimiž mohou regionální orgány volně zacházet.
4. Ve shodě s principem solidarity zavede každý stát mechanismus finančního vyrovnání, jenž počítá jak s potenciálními zdroji, tak s potřebami s cílem zaručení přijatelné životní úrovně obyvatel jednotlivých regionů.
5. Prostředky jsou regionům zásadně poskytovány na neziskovém základě. Podmínky finančních transferů i případné sdílení daňových výnosů jsou upraveny předem na základě objektivních kritérií zohledňujících potřeby jednotlivých regionů.
6. V mezích zákona mají regiony přístup na kapitálový trh a mohou si zde půjčovat finanční prostředky za předpokladu, že prokáží schopnost splácet dlužné částky z vlastních příjmů.
7. Zákonný požadavek dodržovat rozpočtová a účetní pravidla nelze považovat za zásah do finanční autonomie regionů.

K transparentnosti také přispívá

K transparentnosti také přispívá používání rozpočtové skladby při zpracovávání rozpočtu. Orgány kraje projednávají a schvalují rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby tak, aby schválený rozpočet vyjadřoval závazné ukazatele. Těmito ukazateli se musí povinně řídit výkonné orgány kraje, právnické osoby zřízené nebo založené v působnosti vyššího územně správního celku při svém hospodaření a další osoby, které jsou příjemci dotací nebo příspěvků z rozpočtu.
S transparentností souvisí i systém sankcí za porušení rozpočtové kázně. Jde o neoprávněné použití nebo zadržení státních peněžních prostředků, prostředků poskytnutých prostřednictvím Národního fondu a prostředků patřících či svěřených územně samosprávnému celku. Jako sankční nástroje se uplatňují odvody, penále a pokuty.
Působení regionálního finančního systém by mělo být v souladu s celkovým systémem veřejných financí státu. Požadavek konzistence se projevuje především v tom, že regionální finanční systém při respektování tendencí fiskálního federalismu úměrně participuje na realizaci jednotlivých funkcí veřejných financí. Vývoj regionálního finančního systému by neměl být v rozporu s fiskální politikou vlády, nýbrž naopak korespondovat s ní.
Výše uvedené požadavky v podstatě představují (systémové) vlastnosti vlastní systému veřejných financí na úrovni regionů, které se v té či oné míře naplňují při jejich praktickém fungování. Jejich počet a terminologické označení je v literatuře různé, nicméně důležitější je obsah uvedených kategorií. Míra jejich realizace má nepochybně vliv na efektivnost rozvoje regionů a je výrazem průniku a podílu veřejných financí na celkovém synergickém efektu.

Aplikace a transformace obecných teoretických premis

Aplikace a transformace obecných teoretických premis v konkrétní zásady financování regionální samosprávy je uskutečněna prostřednictvím Evropské charty regionální samosprávy. Oproti místní územní samosprávě je právo na regionální územní samosprávu zatím ne plně standardním jevem. Proto Evropská charta regionální samosprávy doposud existuje pouze ve formě návrhu mezinárodní úmluvy. Nicméně koncepce decentralizace a subsidiarity se dynamicky vyvíjí a lze předpokládat, že charta dříve nebo později, v té či oné podobě, nabude smluvního charakteru. Již dnes však slouží jako určitá inspirace při inovaci systému veřejné správy v řadě evropských zemí, včetně zásad financování.
Jedná se tak o první pokus mezinárodní shody ve formulaci základních pojmů a kategorií vztahujících se k regionální samosprávě, v koncipaci jejích orgánů a pojetí regionální administrativy, definici výkonu vlastní (samostatné) a přenesené působnosti, vztahů k místní samosprávě a k ústřední vládě, vzájemných vztahů mezi regiony a účasti regionů v evropských a mezinárodních záležitostech, řešení kompetenčních sporů, ochraně změny regionálních hranic a interpretaci dozoru nad regionální samosprávou. Součástí charty je také návrh zásad financování regionální samosprávy a doporučení na určení vlastních finančních příjmů regionů.

Příjmová základna krajských rozpočtů

Příjmová základna krajských rozpočtů je vymezena v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a v zákoně o rozpočtovém určení daní. Příjmy rozpočtu kraje tvoří :
• příjmy z vlastního majetku a majetkových práv
• příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti
• příjmy z hospodářské činnosti organizace, pokud jsou podle tohoto nebo jiného zákona příjmem rozpočtu kraje, který organizaci zřídil nebo založil
• příjmy ze správních činností včetně příjmů z výkonu státní správy, k nimž je kraj pověřen podle zvláštních zákonů, zejména správní poplatky z této činnosti a dále příjmy z vybraných pokut uložených v pravomoci kraje
• výnosy daní nebo podíly na nich
• dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů
• přijaté peněžité dary a příspěvky
• jiné příjmy, které podle zvláštních zákonů patří do příjmů kraje
• prostředky získané správní činnosti ostatních orgánů státní správy.
Kraj může v souvislosti s uskutečňováním společného programu České republiky a Evropských společenství použít prostředky poskytnuté prostřednictvím Národního fondu. Kraj rovněž může k úhradě svých potřeb použít návratných zdrojů (půjčky, návratné finanční výpomoci, výnosy z prodeje vlastních dluhopisů).
Tendence ke zvyšování finanční soběstačnosti krajského stupně neznamená plnou finanční autonomii regionů. Na zabezpečení příkazových a celostátních veřejných statků bude vždy participovat státní rozpočet cílenými dotačními tituly. Kromě toho existují standardy veřejných statků a veřejných služeb, které v případě potřeby stát spolufinancuje. Centrum svou regionální politikou usiluje o vyrovnávání historicky vzniklých meziregionálních rozdílů. Stát samozřejmě také zasahuje do regionů včetně poskytnutí finančních prostředků při nepředvídatelných okolnostech, tak jako tomu bylo letos při povodních.

Efektivnost regionálního finančního systému

Efektivnost regionálního finančního systému v úzkém slova smyslu je rovněž podmíněna administrativní náročnosti. Jedná se o požadavek odpovídající velikosti a struktury krajského aparátu, účelného obhospodařování majetku samosprávy, minimalizace nákladů na správu příjmů, neboť je zřejmé, že o tuto část nákladů se snižují možné výdaje do veřejného sektoru. Z tohoto pohledu je významné i optimalizační rozhodnutí zastupitelstva o organizačně právní formě strukturace hospodaření a zabezpečování veřejných statků.
Jedná se o to, které činnosti jsou zajišťovány přímo krajem, které prostřednictvím organizačních složek kraje jako svými zařízeními bez právní subjektivity, které veřejné statky budou produkovány příspěvkovými organizacemi jako samostatnými právnickými osobami, eventuálně, kdy bude vhodné zakládat krajem akciové společnosti, společnosti s ručením omezeným a obecně prospěšné společností nebo se spolupodílet na jejich založení a činnosti.
Každého obyvatele kraje a daňového poplatníka musí zajímat, jaký prospěch, jaké veřejné statky a s jakými náklady je regionální stupeň veřejné správy zajišťuje. Proto je s administrativní náročnosti úzce spjat požadavek transparentnosti regionálního finančního systému. Uvedený požadavek je naplňován celou řadou nástrojů a cest, především prostřednictvím publicity klíčových dokumentů zejména při navrhování, schvalování a realizaci krajského rozpočtu a při vypracování a schválení závěrečného účtu kraje. Např. návrh rozpočtu musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu kraje. Obdobná procedura a termín se vztahuje na schvalování závěrečného účtu kraje. Dále je zde možnost přímé účasti občanů v tomto procesu zejména na zasedáních krajského zastupitelstva a rovněž legislativou akcentovaných informačních povinností orgánů kraje. Realizace požadavku průhlednosti je zajištěna institutem veřejných zakázek, systémem vnitřní a vnější kontroly, přezkumem hospodaření kraje po skončení rozpočtového roku atd.

Mezi nástroje adaptability se zařazuje i rozpočtové provizorium

Mezi nástroje adaptability se zařazuje i rozpočtové provizorium, které umožňuje řešit situace, kdy nebude schválen rozpočet kraje před 1. lednem rozpočtového roku. Pravidla rozpočtového provizoria na úrovni kraje, stejně jako u obcí, stanovuje zastupitelstvo kraje. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení.
S efektivním využitím především alokační funkce veřejných financí je spjat požadavek na účinnost regionálního finančního systému. Spočívá v podpoře výkonnosti regionální ekonomiky. K tomu může krajský stupeň samosprávy významně přispět, a to přímo nebo zprostředkovaně, zejména cestou efektivní alokace zdrojů ve veřejné ekonomice, ale i v oblasti tržního sektoru. Jde o koncipaci vlastní hospodářské politiky krajských struktur, využívající jak instrumentaria a možnosti regionální politiky státu, tak i nástroje a zdroje Evropské unie. Regionální finanční systém je tedy zaměřen na minimalizaci nepříznivých vlivů a na stimulaci rozvoje kraje. Důležitou roli zde sehrává strategie rozvoje kraje, programy rozvoje územního obvodu kraje a vypracování rozpočtového výhledu.
Kraj ve své samostatné působnosti analyzuje a hodnotí úroveň rozvoje svého územního obvodu a jeho částí a schvaluje program rozvoje územního obvodu kraje . Kraj dále pak může podporovat rozvoj soukromého podnikání prospěšného pro kraj a vyčleňovat ze svého rozpočtu finanční prostředky určené k odstraňování závad a nedostatků v těch oblastech, které spadají do jeho působnosti, včetně odstraňování nežádoucích rozdílů uvnitř územního obvodu kraje. Kraj může také participovat na plnění úkolů souvisejících se zaměřením podpory regionálního rozvoje vytýčených státem a spolupracovat při tom s věcně příslušnými ústředními správními úřady, zejména při vypracování a realizaci strategie regionálního rozvoje a státních programů regionálního rozvoje, pokud se týkají jeho územního obvodu, spolupracovat s ostatními kraji při plnění společných cílů a úkolů podpory regionálního rozvoje.

Účinnost regionálního finančního systému

Účinnost regionálního finančního systému je podmíněna portfoliem výdajů, které dovoluje platná legislativa a které umožňují realizovat funkce krajské samosprávy. Podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se z rozpočtu kraje hradí :
• závazky vyplývající pro kraj z plnění povinností uložených zvláštními právními předpisy
• výdaje na činnost orgánů kraje v jeho samostatné působnosti, zejména výdaje spojené s péčí o vlastní majetek a jeho rozvoj
• výdaje spojené s výkonem státní správy, ke které je kraj pověřen zvláštními právními předpisy
• závazky vyplývající pro kraj z uzavřených smluvních vztahů v jeho hospodaření a ze smluvních vztahů vlastních organizací, jestliže k nim přistoupil
• dotace do rozpočtů obcí v kraji
• závazky přijaté v rámci spolupráce s jinými územními celky nebo s dalšími subjekty, včetně příspěvků na společnou činnost
• úhrada úroků z přijatých půjček a úvěrů
• výdaje na emise vlastních dluhopisů a na úhradu výnosu z nich náležejících jejich vlastníkům
• výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro kraj
• jiné výdaje uskutečněné v rámci působnosti kraje, včetně darů a příspěvků na sociální nebo jiné humanitární účely.
Vedle výše uvedených výdajů hradí kraj ze svého rozpočtu i splátky přijatých půjček, úvěrů a návratných finančních výpomocí a splátky jistiny vlastních dluhopisů jejich vlastníkům.
Dalším požadavkem je autonomnost regionálního finančního systému, tj. optimální míra jeho finanční soběstačnosti. Je zajišťována definicí výnosů příslušných daní, poplatků a ostatních příjmů plynoucích do rozpočtu kraje a vlastní majetkovou základnou regionální územní samosprávy. Regionální finanční systém by měl být konstruován tak, aby příjmové portfolio bylo dostatečně široké a část příjmové struktury byla ovlivnitelná rozhodovacím procesem krajských orgánů.

Požadavek stability

Požadavek stability nelze pojímat absolutisticky. V důsledku vývoje, hospodářských cyklů, ale také pod vlivem mezinárodních ekonomických a politických okolností nebo dopadem různých živelných pohrom může docházet k turbulencím. Proto požadavek stability je spojován s požadavkem adaptibility regionálního finančního systému. Do určité míry musí být krajský finanční systém schopen pružně reagovat na nepředvídanou dynamiku vnitřních i vnějších změn.
K tomu slouží kromě tvorby rezerv a možnosti získávání dodatečných návratných nebo nenávratných prostředků též vícezdrojový charakter financování, resp. širší příjmová základna. Samozřejmě, že při překročení určité hranice změn zde sehraje svoji roli stát jako celek, ostatní regiony země či mezinárodní pomoc. Ovšem jistý operační prostor pro adaptaci je nezbytný, jde ovšem o jeho míru. Na jedné straně může jít o nepružnost a byrokratičnost regionálního finančního systému nebo neadekvátnost disponibilních rezerv, která se okamžitě negativně projeví v zajišťování regionálních veřejných statků při sebemenších výkyvech, na druhé straně může jít o přeexponovanost rezerv a nevyužívání fiskálních kapacit, což se projeví v neefektivnosti.
Adaptabilitu umožňují a současně limitují i legislativní podmínky. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů dovoluje měnit rozpočet i po jeho schválení, a to z důvodu organizačních, metodických a věcných změn . Pod organizačními změnami se chápou změny v organizaci hospodářství financovaného rozpočtem kraje. Za metodické změny se považují změny právních předpisů ovlivňující výši rozpočtovaných příjmů nebo výdajů, včetně cenových změn ovlivněných právní úpravou regulovaných cen. Mezi věcné změny náleží změny objektivně působících skutečností ovlivňujících plnění rozpočtu příjmů či výdajů.
Změny rozpočtu se provádějí rozpočtovými opatřeními, které se evidují podle časové posloupnosti. K rozpočtovým opatřením patří přesun rozpočtových prostředků, při němž se jednotlivé příjmy nebo výdaje navzájem ovlivňují, aniž by se změnil jejich celkový objem nebo schválený rozdíl celkových příjmů a výdajů. Pod rozpočtovým opatřením se také pojímá použití nových, rozpočtem nepředvídaných příjmů k úhradě nových, rozpočtem nezajištěných výdajů, čímž se zvýší celkový objem rozpočtu. Posledním rozpočtovým opatřením je vázání rozpočtových výdajů, jestliže je jejich krytí ohroženo neplněním rozpočtových příjmů. Tímto opatřením se objem rozpočtu snižuje. Rozpočtová opatření se uskutečňují povinně, jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku.

Zastupitelstvo obce

Zastupitelstvo obce odpovídá za hospodaření s rozpočtovými prostředky obce, a proto plnění rozpočtu v rámci rozpočtového roku průběžně kontroluje. V případě, že v průběhu roku dojde ke změně, je nutné ji schválit v zastupitelstvu. V jisté míře může operativní změny uskutečňovat rada obce, a to pouze na základě zmocnění zastupitelstvem. V situaci nedostatku finančních prostředků během roku je možné využít zvláštní institut, tzv. rozpočtové opatření, kterým se rozumí přesun rozpočtových prostředků, použití nových příjmů a vázání rozpočtových výdajů. Vznikne-li přebytek finančního hospodaření obce, koncem roku nepropadá a převádí se do dalšího roku.
Pokud by se stalo, že by obec použila neoprávněně dotace ze státního rozpočtu, rozpočtu kraje nebo ze státních fondů, je povinna je zpětně odvést včetně zaplacení příslušného penále. Důsledky porušení rozpočtové kázně se rovněž vztahují na příspěvkové organizace zřízené obcí. Obec má možnost pro zamezení tvrdosti povolit svým organizacím úlevy, nesmí však jít o odvody do státního rozpočtu.
Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření obce souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. V závěrečném účtu jsou obsaženy údaje o plnění rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních operacích, včetně tvorby a použití peněžních fondů v tak podrobném členění a obsahu, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření obce a jí zřízených nebo založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Součástí závěrečného účtu je vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtu kraje, státním fondům a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob.

Závěrečný účet

Také závěrečný účet schvaluje zastupitelstvo. Podle zákona o obcích musí být závěrečný účet spolu se zprávou o výsledcích přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok projednán do 30. června následujícího roku. Hospodaření obce za uplynulý rok přezkoumává u obcí nad 5 000 obyvatel auditor. Obce do 5 000 obyvatel mají na výběr, zda si objednají auditora, nebo požádají krajský úřad. Vzhledem k tomu, že tyto menší obce mají většinou nedostatek finančních prostředků na zaplacení přezkumu u auditora nebo auditorské firmy, lze předpokládat, že se budou zpravidla obracet na krajský úřad. V případě statutárních měst přezkoumává hospodaření městských částí nebo obvodů magistrát daného města.
Obec také může požádat o mimořádné přezkoumání svého hospodaření v průběhu kalendářního roku. Důležitou roli v dohledu nad finančním hospodařením obce a jejich organizací sehrává finanční výbor, který si povinně zřizuje zastupitelstvo obce jako svůj iniciativní a kontrolní orgán (vedle kontrolního výboru). V čele výboru je vždy člen zastupitelstva a finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Plní samozřejmě i další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce.

Specifika rozpočtu kraje

Stejně jako obce, plní krajská samospráva kromě své vlastní působnosti též úkoly v přenesené působnosti. Nicméně finanční zabezpečení obou segmentů je realizováno prostřednictvím jednoho rozpočtu. Rozpočtový proces probíhá podobným způsobem jak na obecní úrovni (proto již nebude popisován). Nicméně rozpočet vyšších územních samosprávných celků má svá specifika.
Fungování regionálního (krajského) finančního systému je jak věcí politických jednání, negociací a kompromisů, tak tématem diskuse odborníků a předmětem teoretického výzkumu. Ideální model financování jednotlivých regionů neexistuje nikde v Evropě. Každý vyspělý evropský stát má své zvláštnosti, které se dotýkají nejen rozsahu, ale i struktury regionálního veřejného sektoru. Způsob financování v jedné zemi nemusí být zcela aplikovatelný v zemi jiné. Kromě toho jde o dynamický systém, který podléhá neustálým změnám. Přesto se teorie veřejných financí shodla na určitých obecných požadavcích, které by měl optimální regionální finanční systém splňovat.
Mezi nejdůležitější náleží relativní stabilita regionálního finančního systému v dlouhodobějším časovém horizontu. Příliš časté a rozsáhlé změny v územně správním členění státu, v rozpočtové soustavě, v rozpočtovém určení daní, v oblasti příjmů a výdajů, v daňových sazbách apod. vedou k destabilizaci regionálního finančního systému. Stabilita zejména daňové báze zabezpečuje krajům i stálý daňový výnos a umožňuje objektivněji a přesněji sestavovat příjmovou i výdajovou stránku jejich rozpočtů. Na základě stability jejich fiskální kapacity lze dokonaleji plánovat zabezpečení objemu a kvality poskytovaných veřejných statků.
Uvedený požadavek je zejména důležitý pro kapitálové výdaje, které jsou předurčené na několik let dopředu a nelze je redukovat z roku na rok bez dopadu na efektivnost. Ale také část běžných výdajů (mandatorního typu) má fixní charakter a nelze je vždy při výrazné restriktivní politice okamžitě omezovat. Z tohoto hlediska je nutné akcentovat význam rozpočtových výhledů a tvorby dostatečných finančních rezerv.

Odvětvového

Z hlediska odvětvového se třídí příjmy a výdaje podle odvětví. Využívá čtyřmístný klasifikační klíč třídění na skupiny, oddíly, pododdíly a paragrafy. Skupiny se člení na:
1. zemědělství a lesní hospodářství
2. průmyslová a ostatní odvětví hospodářství
3. služby pro obyvatelstvo
4. sociální věci a politika zaměstnanosti
5. bezpečnost státu a právní ochrana
6. všeobecná veřejná správa a služby;
• konsolidačního. Z hlediska konsolidačního se třídí výdaje vynakládané uvnitř soustavy veřejných rozpočtů a ostatních veřejných peněžních fondů a příjmy vznikající uvnitř této soustavy, a to v případě, že skutečnost, že jde o tyto příjmy a výdaje, není vyjádřena již v druhovém členění. Příjmy a výdaje se rozlišují dle stupňů konsolidace, tj. podle okruhů veřejných rozpočtů, mezi nimiž peněžní převody probíhají a jak se tyto údaje sumarizují.
Při klasifikaci příjmů a výdajů z tohoto pohledu se příjmy a výdaje třídí na záznamové jednotky. Záznamová jednotka vyjadřuje, zda jde např. o dotace (nebo splátky půjčených prostředků) přijaté obcí od obce v jiném okrese téhož kraje, od obce v jiném kraji, nebo naopak dotace poskytnuté obci v jiném okrese téhož kraje, obci v jiném kraji apod.
Číselná identifikace v rozpočtové skladbě se zdá být komplikovaná, avšak s využitím výpočetní techniky je velmi přehledná a dovoluje souměřitelnost jednotlivých položek rozpočtu a také srovnatelnost rozpočtů mezi obcemi.
Rozpočet obce schvaluje zastupitelstvo obce. Návrh musí být zveřejněn nejméně 15 dnů předem, aby se k němu mohli vyjádřit občané. Pokud by nebyl rozpočet na příslušný rozpočtový rok schválen, tak od 1.1. do termínu schválení rozpočtu se řídí rozpočtové hospodaření podle tzv. rozpočtového provizória, tj. dočasným rozpočtem. Je samozřejmé, že po schválení řádného rozpočtu se započítá i to, co bylo během rozpočtového provizoria realizováno. Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření na vlastní úrovni a u právnických osob financovaných municipalitou stanoví zastupitelstvo obce.

Kapitálové výdaje

Kapitálové výdaje slouží k financování dlouhodobých investičních potřeb, přesahujících jedno rozpočtové období. Jde zejména o výdaje na infrastrukturu ekonomickou i sociální, zvláště pro obecní organizace zabezpečující veřejné statky a služby, ale může jít i o investiční transfery podnikatelským subjektům. Patří sem však např. i nákup akcií a majetkových podílů. Podnikatelské činnosti obce se sledují účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje. Jejich hospodářské výsledky se promítají do rozpočtu vždy nejpozději ke konci kalendářního roku, tak aby byly součástí závěrečného účtu.

Rozpočtový proces
Pracovní postup pro sestavování, projednávání, schvalování, plnění a kontrolu realizace rozpočtu se nazývá rozpočtovým procesem (viz schéma 3.4). Rozpočtový proces má kontinuální (nepřetržitý) charakter. Sestavování místního rozpočtu patří mezi nejdůležitější etapy rozpočtového procesu, protože jde o co nejpřesnější předvídání a naplánování příjmové a výdajové stránky rozpočtu. Obec musí odhadnout a zkalkulovat jak vlastní příjmy, tak dotace plynoucí ze státního rozpočtu, z rozpočtu kraje, případně ze státních účelových fondů nebo z Národního fondu.
Neméně důležité je plánování výdajů, aby byly pokryty požadované potřeby obce a občanů. Obec přitom musí přednostně zabezpečit krytí veškerých závazků vyplývajících z plnění povinností stanovených jí zákonem. V případě nedostatku finančních prostředků je možné hledat úvěrové zdroje. Deficitní financování je však třeba zodpovědně zvažovat, aby neúměrně nerostlo dluhové zatížení obce, nepřenášel se obecní dluh na budoucí zastupitelstvo a orgány obce nebo dokonce na další generace občanů obce.
Proto se v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zdůrazňuje požadavek na vyrovnaný rozpočet. Pravidla sice připouštějí deficit, ale musí být předem známo, z čeho bude možné schodek uhradit. Zda půjde o využití finančních prostředků z minulých let, nebo zda je podloženo krytí schodku smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo výnosem z prodeje vlastních dluhopisů.
Snadněji se bude připravovat municipální rozpočet, pokud je zpracován rozpočtový výhled. Rozpočtový výhled je novou kategorií, která odpovídá modernímu pojetí veřejných financí a požadavkům mezinárodních standardů v oblasti rozpočtové politiky. Je pojímán jako pomocný nástroj sloužící pro střednědobé finanční plánování. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Rozpočtový výhled se zavádí z toho důvodu, že období rozpočtového roku je příliš krátké, neboť investiční činnost a mnohé smluvní vztahy, které ovlivňují rozpočet, překračují roční horizont.

Při sestavování rozpočtu

Při sestavování rozpočtu je nezbytná znalost nejen celkového objemu příjmů, jež budou k dispozici, ale také jejich přesné členění. Systematické, jednotné a závazné třídění příjmů a výdajů, které se uplatňuje v oblasti veřejných rozpočtů (až na výjimky, jako jsou např. rozpočty příspěvkových organizací), se označuje jako tzv. rozpočtová skladba. Rozpočtová skladba se plně vztahuje na plánované a skutečné operace rozpočtů a ostatních peněžních fondů obcí, krajů a dobrovolných svazků obcí s výjimkou fondu cizích prostředků, fondu sdružených prostředků a fondu podnikatelské činnosti. Rozpočtová skladba třídí příjmy a výdaje z hlediska :
• odpovědnostního. Z hlediska odpovědnostního se třídí příjmy a výdaje státního rozpočtu, a to podle správců kapitol. Tato klasifikace je povinná pro státní rozpočet, neboť jednotlivá ministerstva a další ústřední orgány státní správy mají ve státním rozpočtu svoje samostatné kapitoly. Pro obce, kraje a dobrovolné svazky obcí je toto třídění nepovinné a zůstává v jejich pravomoci ho využít. Třídění do kapitol vyjadřuje okruh působnosti a odpovědnosti subjektu, v němž se realizují peněžní operace;
• druhového. Z hlediska druhového se třídí všechny příjmy a výdaje, a to podle příjmových a výdajových druhů;
Používá se čtyřmístný číselný kód, který dovoluje odlišit třídy, seskupení položek, podseskupení položek a položky. Druhové třídění dělí peněžní operace následujícím způsobem:
a) příjmové operace na třídy:
1. daňové příjmy (vždy v podrobnějším členění)
2. nedaňové příjmy
3. kapitálové příjmy
4. přijaté dotace,
b) výdajové operace na třídy:
5. běžné výdaje
6. kapitálové výdaje,
c) třída 8 – financování;

Rozpočet obce je tak pojímán jako:

a) decentralizovaný peněžní fond, v němž se soustřeďují různé druhy veřejných příjmů, které se rozdělují a používají na financování veřejných statků, zajišťovaných prostřednictvím municipálního veřejného sektoru nebo též nakupovaných u soukromého sektoru
b) bilance příjmů a výdajů za rozpočtové období (kalendářní rok), které je shodné s rozpočtovým obdobím v celé soustavě veřejných rozpočtů
c) finanční plán, podle kterého obce hospodaří v příslušném rozpočtovém období
d) právní dokument schválený místním zastupitelstvem
e) nástroj prosazování cílů obecní politiky
f) ekonomický vztah související se shromažďováním a rozdělováním peněžních prostředků.
Úloha a obsah obecních rozpočtů je definován v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Obsahem rozpočtu jsou jeho příjmy a výdaje a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů. Příjmy rozpočtu obce tvoří :
• příjmy z vlastního majetku a majetkových práv
• příjmy z výsledku vlastní hospodářské činnosti
• příjmy z hospodářské činnosti právnických osob (založených či zřízených obcí)
• příjmy z vlastní správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy (správní poplatky, pokuty a odvody v pravomoci obce)
• výnosy z místních poplatků
• výnosy z daní nebo podíly na nich (podle zákona o rozpočtovém určení daní)
• dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů
• dotace z rozpočtu kraje
• prostředky získané správní činností ostatních orgánů státní správy, jež jsou příjmem obce
• dary a příspěvky
• jiné příjmy.

Dále mohou být použity:

• prostředky z Národního fondu
• návratné zdroje (půjčka, úvěr, komunální obligace)
• návratná finanční výpomoc (bezúročná).
Naproti tomu výdaje z rozpočtu obce zahrnují následující položky:
• závazky vyplývající pro obec z plnění povinností uložených jí zákony
• výdaje na vlastní činnost v samostatné působnosti (zejména výdaje spojené s péči o vlastní majetek a jeho rozvoj)
• výdaje spojené s výkonem státní správy
• závazky z uzavřených smluvních vztahů (vlastní a případně obecních organizací)
• závazky ze spolupráce s obcemi a dalšími subjekty (včetně příspěvků na společnou činnost)
• úhrada úroků z půjček a úvěrů
• výdaje na emise vlastních dluhopisů a na úhradu výnosů
• výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro obec
• jiné výdaje (včetně darů a příspěvků na sociální a humanitární účely).
Dále obec hradí ze svého rozpočtu:
• splátky půjček, úvěrů a návratných výpomocí a splátky jistin dluhopisů.

Výdaje obecního rozpočtu se rozčleňují na kapitálové a běžné výdaje, přičemž běžné výdaje ve struktuře obecních rozpočtů výrazně převažují (viz graf 3.3). Z běžných výdajů se financují běžné (provozní) potřeby v rozpočtovém roce jako např. platy zaměstnanců včetně povinného pojistného placeného zaměstnavatelem, nákupy materiálu, zboží, vody, paliv, energií, služeb apod. Dále neinvestiční transfery neziskovým organizacím, obyvatelstvu, podnikatelským subjektům apod.

Tabulka: Příspěvek na výkon státní správy (2002)

Působnost Počet obcí Sazba v Kč
na 100 obyvatel
Všechny obce 6 253 1 230
Obce s působností matričního úřadu 900 3 120
Obce s působností stavebního úřadu 772 7 210
Obce s pověřeným obecním úřadem II. stupně 383 11 010
Pramen: Zákon o státním rozpočtu České republiky na rok 2002 (doplněno údaji o počtu obcí).

Na rozdíl od samostatné působnosti je však přenesená působnost pro obce diferencovaná podle rozhodnutí státu. Tomu odpovídají správní kapacity jejich úřadu a objem finančních prostředků plynoucích do rozpočtu obce. V některých případech tak může v oblasti přenesené působnosti dojít k územnímu přesáhnutí působnosti obce, pokud vykonává státní správu i pro jiné obce. Týká se to zejména obcí s rozšířenou působností a obcí s pověřeným obecním úřadem. To však neznamená, že existují dva obecní rozpočty, rozpočet je pouze jeden a stát uhrazuje obcím určitým způsobem náklady, které jim výkonem svěřené agendy vznikají (viz tabulka 3.2).
Výše uvedené konkrétní veřejné statky zabezpečované na municipální úrovni (jak v rámci vlastní působnosti, tak v přenesené působnosti) teorie rozčleňuje do následujících čtyř základních skupin: poručnické veřejné statky, celostátní veřejné statky, místní veřejné statky a zpoplatněné veřejné statky (poplatkové služby). Pod poručnickými veřejnými statky (upřednostněnými, preferovanými) se rozumí statky, které stát nemůže nechat na rozhodnutí obyvatel. Proto je příkazovým způsobem zajištěna spotřeba těchto statků. Stát přitom přenáší úkoly a pravomoci s tím spojené na obce. Obce pak nejen zabezpečují, ale také kontrolují spotřebu ze strany místního obyvatelstva. Současně si též vláda ponechává možnost kontroly nad rozsahem a kvalitou daných statků a realizuje taková opatření, aby nedocházelo k nadměrným rozdílům mezi jednotlivými oblastmi státu. Jedná se totiž o statky, které by měly být k dispozici všemu obyvatelstvu. Jako typický příklad je možné uvést povinnou školní docházku, zdravotnictví atd.

Celostátní veřejné statky

Celostátní veřejné statky jsou definovány jako čisté veřejné statky, tj. takové statky, u kterých nelze zabránit nikomu v jejich spotřebě. Jde o statky, kdy spotřeba jedním občanem neubírá možnost spotřeby těchto statků jinými uživateli. Nelze v zásadě měřit podíl jednotlivce na spotřebě. Mezi tyto statky např. náleží výstavba a údržba silnic, regulace vodních toků apod. Vzhledem k tomu, že tyto statky neslouží jenom místnímu obyvatelstvu podílí se na jejich financování též státní rozpočet případně finanční prostředky dalších subjektů (státní fondy, mezinárodní zdroje apod.).
Místní veřejné statky představují statky, jejichž spotřeba je v podstatě omezena na místní obyvatelstvo. Řada z nich má charakter čistých veřejných statků, jako např. obecní policie, hasičské sbory, veřejné sady, veřejné osvětlení, místní komunikace atd. Některé mají povahu smíšených kolektivních statků, kdy lze kvantifikovat rozsah spotřeby jednotlivců. Mnohé lze již označit za poplatkové služby, avšak obec z různých příčin (sociálních, ekologických, politických apod.) přispívá na jejich financování ze svého rozpočtu. Soubor těchto statků, co do druhů i rozsahu, může být různý a záleží na specifice dané obce, zda budou součástí poplatkových služeb nebo je obec bude částečně financovat. Příkladem je odvoz odpadků, zásobování pitnou vodou, kanalizace atd.
Zpoplatněné veřejné statky reprezentují statky, u kterých lze měřit spotřebu a určit uživatelský poplatek. Obec tyto statky zajišťuje ve své kompetenci nebo prostřednictvím svých založených organizací a obchodních společností, popřípadě je zabezpečuje cestou veřejné zakázky u soukromého sektoru služeb. Může jít o poplatky za vodné, stočné, za různé kulturní služby apod.
V zásadě lze rozlišovat veřejné statky, které svou podstatou jsou veřejné (kolektivní) a dále veřejné statky, které jsou společností či danou komunitou uznány (označeny) za veřejné. Rozhodování o rozsahu a struktuře veřejných statků je proto především procesem politickým (i když nelze odhlížet od ekonomických podmínek) a projevuje se veřejnou volbou. Struktura veřejných statků na obecní úrovni je částečně předurčena legislativně (parlamentem, vládou apod.) formou určitých standardů a rovněž je dána místními ekonomickými možnostmi, manažerskými schopnostmi všech orgánů obce a preferencí obyvatelstva žijícího v daném území či lokalitě. Soudobé evropské pojetí veřejných statků zdůrazňuje potřebnost zabezpečení základní úrovně veřejných služeb pro občany na celém území státu prostřednictvím standardů. Mnohé standardy jsou dokonce generovány na celoevropské úrovni v rámci Evropské unie.
Jak bylo řečeno, místní orgány využívají svých rozpočtů jako nástroje zabezpečování veřejných statků a své vlastní činnosti. V místních rozpočtech jsou tak soustřeďovány na principu nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti peněžní prostředky, které slouží k financování veřejných statků v závislosti na místních potřebách. Zdroje získávané obcemi k financování jsou stejně různorodé jako jejich úkoly. Přitom celkové finanční hospodaření a zejména jeho rozsah je ovlivněn velikostí obce, počtem obyvatel, charakterem a vyspělostí místní ekonomiky a dalšími faktory.

Rozpočet obce

Zákony rozlišují dvojí působnost obce, tzn. i dvě skupiny jejích úkolů . Samostatná působnost vymezuje prostor, v němž obec uskutečňuje Ústavou podložené právo na samosprávu. Jedná se např. o schvalování programu rozvoje obce, územního plánu obce a regulačního plánu, zřizování organizačních složek obce a příspěvkových organizací, zakládání obchodních společností a dalších právnických osob, vydávání obecně závazných vyhlášek, zřizování obecní policie atd. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a uspokojování potřeb svých občanů (bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku).

Poznámka: Fondové financování na ústřední úrovni představují státní (účelové) fondy, privatizační (majetkové) fondy, svěřenecké (pojistné) fondy a fondy pro podporu podnikání (vládní agentury). Na obecní a krajské úrovni pak jde o peněžní fondy dle zákona o rozpočtových pravidlech, anebo tzv. „nepravé“ fondy v organizačně právní formě obchodních společností, případně neziskových organizací, založené veřejnou správou.
Pramen: autor.
Do přenesené působnosti pak náleží úkoly, které obec plní pro stát. Stát je svěřil obcím z toho důvodu, že jsou nejblíže občanům a mohou se tak podílet na některých úkolech státní správy ve svém správním obvodu. V přenesené působnosti obce vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném zákony. Jedná se např. o výkon státní správy na úseku hospodaření s byty, školství, dopravy a silničního hospodářství, obrany státu, zemědělství, všeobecné vnitřní správy, energetiky, kultury atd.

Soustava veřejných rozpočtů v ČR

Soustava veřejných rozpočtů v ČR se rozšířila o krajské rozpočty (viz schéma 3.1), a proto byl přijat samostatný zákon pro finanční hospodaření územní samosprávy (tzv. malá rozpočtová pravidla). Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se nachází v úzkém vztahu k zákonu o rozpočtových pravidlech ČR (tzv. „velká“ rozpočtová pravidla), které vytvářejí celkový rámec fungování systému veřejných financí. Oba zákony usilují o zefektivnění nakládání s prostředky veřejných rozpočtů. V malých rozpočtových pravidlech se definuje nejen finanční hospodaření obcí a krajů, ale též dobrovolných svazků obcí. V případě statutárních měst a hlavního města Prahy se vztahují i na jejich městské části nebo obvody. Obsah rozpočtu, včetně struktury příjmů a výdajů těchto složek si však stanovuje již zastupitelstvo statutárního města samo. Zákon také upravuje zřizování a zakládání právnických osob územních samosprávných celků.
Požadavky na finanční systém územní samosprávy
Vzhledem k našemu předpokládanému vstupu do Evropské unie jsou pro nás také důležité evropské dokumenty, jejichž požadavky v rámci předvstupních jednání implementujeme do své legislativy. Význam samosprávných struktur společnosti včetně jejich samostatného hospodaření je zdůrazněno Evropskou chartou místní samosprávy. Samospráva je zde pojímána jako důležitý příspěvek k formování Evropy, založené na principech demokracie, decentralizace moci a subsidiarity. Charta zakotvuje evropské standardy územní samosprávy a představuje tak svého druhu evropskou ústavu územní samosprávy.

Pro oblast financí charta formuluje tyto zásady:

1. Místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat.
2. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem.
3. Alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejichž sazbu mohou místní společenství v mezích zákona stanovit.
4. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají.
5. Ochrana finančně slabších místních společenství volá po zavedení postupů finančního vyrovnávání nebo rovnocenných opatření, jež mají korigovat důsledky nerovného rozdělování potenciálních finančních zdrojů a finančního zatížení, které je třeba z nich hradit. Takové postupy nebo taková opatření nesmějí omezovat volné uvážení, které místní společenství mohou v rámci své vlastní odpovědnosti uplatňovat.
6. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat.
7. Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. Poskytování dotací nelikviduje základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení.
8. Za účelem získávání úvěru na kapitálové investice mají místní společenství v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh.
Pro ČR vstoupila Evropská charta místní samosprávy v platnost 1. 9. 1999 po vyslovení souhlasu Parlamentem a ratifikaci prezidentem. V souladu s procedurou přístupu k Evropské chartě místní samosprávy vyjádřila ČR svoje výhrady k některým článkům. V případě článku 9 „Finanční zdroje místních společenství“ se ČR necítí vázána odstavci 3, 5 a 6.

3. ROZPOČTY ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁVNÝCH CELKŮ

Cíl kapitoly
Cílem kapitoly je seznámit čtenáře s problematikou rozpočtů územních samosprávných celků jako specifické součástí decentralizovaného podsytému veřejných financí. Jde o zdůvodnění požadavků kladených na finanční systém územní samosprávy, objasnění příjmové a výdajové stránky rozpočtů obcí a krajů, realizaci rozpočtového procesu a hospodaření organizací zakládaných a zřizovaných územními samosprávnými celky. Čtenář by měl prostudováním této kapitoly plně porozumět mechanismu rozpočtové politiky na úrovni obcí a krajů.

Časová zátěž
Týden – 8 hodin celkem. Prostudování textu – 2 hodiny, autokorekční cvičení – 2 hodiny, vyhotovení elaborátu – 4 hodiny.

Text

Úvod
Zajištění dostatečných finančních zdrojů je hlavním úkolem obecních i krajských financí. Jádrem systému municipálních financí, které představují nejnižší složku veřejných financí, je rozpočet obce. Obec zajišťuje prostřednictvím svého rozpočtu jak vlastní činnosti (např. místní dopravu, úklid, obecní policie apod.), tak ty činnosti, které na ni deleguje stát (např. školství, sociální péči, zdravotnictví apod.). Obec na svém území je tak povinna pro své občany zabezpečit potřebný rozsah a strukturu veřejných statků a veřejných služeb.
Klíčová práva i povinnosti obcí a krajů, které se dotýkají také financování, jsou vymezena Ústavou ČR. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Konkrétněji jsou definovány podmínky fungování municipálního (obecního) a regionálního (krajského) finančního systému v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).

Nové metody

Nové metody, budou-li důsledně aplikovány, mohou napomoci splnění závazků všech úrovní veřejné správy. Jejich bazickým principem je důsledná identifikace skutečných priorit a nezbytných prostředků pro jejich realizaci, konfrontace těchto potřeb se zdroji a současný tlak na hospodárné využití disponibilních prostředků. V první fázi rozpočtových reforem na všech fiskálních stupních se jedná se zejména o exploataci metod programového financování, využití střednědobých výdajových rámců a výkonově orientované rozpočtování.

Shrnutí cíle
Cílem kapitoly bylo seznámit čtenáře s problematikou rozpočtové soustavy a rozpočtového procesu v ČR, jehož realizace vychází z rozpočtových pravidel ČR. Rozpočtová pravidla ČR vytvářejí legislativní bázi pro sestavování, schvalování, plnění a kontrolu státního rozpočtu, pro příspěvkové organizace a organizační složky státu a další segmenty veřejných financí. Na základě prostudování materie čtenář pochopí, význam a funkce státního rozpočtu při financování veřejných statků a veřejných služeb, zásady rozpočtové politiky i požadavky prosazované reformou veřejné správy a reformou veřejných financí.

AUKOREKČNÍ CVIČENÍ

1. Definujte předmět zkoumání veřejných financí jako vědní disciplíny. V čem spočívají odlišnosti v interpretaci veřejných financí anglosaského a kontinentálního pojetí, v keynesiánských a neoklasických či neoliberálních koncepcích.
2. Objasněte základní principy a funkce veřejných financí.
3. Které rozpočtové zásady znáte a jak se vyvíjí jejich interpretace?
4. Popište vertikální a horizontální strukturu veřejných financí v ČR.
5. Vysvětlete základní fáze rozpočtového procesu.
6. Klasifikujte veřejné příjmy a výdaje.
7. Objasněte příjmovou a výdajovou stránku státního rozpočtu ČR.
8. Co je to programové financování a které prvky programového financování se uplatňují v ČR?.
9. Jaké organizace může zakládat a zřizovat stát?
10. Co je obsahem reformy veřejných financí a proč k ní dochází?

Alokační efektivnost

Alokační efektivnost představuje způsobilost vytvořit v rámci rozpočtu priority, rozdělit zdroje podle priorit a účelnosti programů a přesouvat je v souladu s cíli od starých cílů k novým. Alokační efektivnosti je možno dosahovat především neustálým a systematickým vyhodnocováním výdajových programů a jejich efektů. Původně se využívalo členění rozpočtu na jednotlivé programy, avšak snahy o důsledné rozčlenění rozpočtu tímto způsobem nebyly vyhodnoceny jako úspěšné. Podle materiálů OECD se osvědčilo hledání optimálních kombinací mezi programovým a organizačním členěním rozpočtu.
V posledních letech je jednou z výrazných inovací - implementovaných do rozpočtového procesu a rozpočtování - strategické plánování, které umožňuje strukturovat rozpočet na základě úkolů a cílů. Na rozdíl od dříve uplatňovaných metod, jako bylo např. PPBS, strategické plánování stojí stranou rozpočtu. Za další rozdíl se považuje zaměření této metody více na organizace než na programy či aktivity.
Rostoucí objemy transferů a úsilí o posílení fiskální kázně, jsou příčinou změn v orientaci rozpočtování z původních přírůstkových metod na metody redistribuce, kde se prostředky převádějí ze starých, neprioritních programů, na nové výdajové programy. Neosvědčilo se využití metody ZBB, tj. příprava rozpočtu na každý rok „od nuly“, bez ohledu na probíhající výdajové programy. Za účinnější nástroj realokace zdrojů podle strategických priorit je považován střednědobý výdajový rámec, který může podpořit nejen fiskální disciplínu, ale také předurčuje rozpětí disponibilních zdrojů na nové výdajové programy.
Provozní efektivnost při užití rozpočtových zdrojů se týká schopnosti realizovat programy a poskytovat služby za nejnižší náklady. Třetí funkce rozpočtování, tj. efektivní poskytování veřejných služeb, se vztahuje zejména na implementaci rozpočtu. Jedná se o neméně významný aspekt, neboť způsob naplňování této funkce ovlivňuje náklady, kvalitu služeb, úroveň výdajů, počty zaměstnanců a vztahy mezi občany a veřejnou správou. Občané hodnotí každou úroveň veřejné správy zejména podle služeb a veřejných statků které jim zajišťuje.

Původně užívané metody detailního řízení

Původně užívané metody detailního řízení tak byly od poloviny 80. let v zemích OECD nahrazeny metodami výkonově orientovanými. Vývoj rozpočtových metod a procedur dokazuje, že je možno vybírat z bohatého portfolia způsobu řízení a rozpočtování ve veřejném sektoru. Všem uvedeným nástrojům je společná orientace na výstup činnosti či služby, nikoli na vstupy, jak bylo obvyklé dříve. Dalším společným rysem je rovněž odpovědnost jednotlivých stupňů veřejné správy, jejich organizací i jednotlivců za výdaje i za výkony.
Na základě výše uvedených skutečností přichází „Koncepce reformy veřejných rozpočtů“ předložená MF ČR s návrhem konkrétních změn současného systému, které je možno rozdělit do několika skupin . První množinu tvoří změny, které mají za cíl odstranit vlastní příčiny nerovnováhy veřejných rozpočtů. Tyto změny nebude možné zavést v celém spektru v krátkodobém časovém horizontu. Má-li však být dosaženo zamýšleného efektu, je nezbytně nutné aby při postupné implementaci působily současně. Jedná se o vliv komplexu různorodých činitelů v rámci téhož systému, kde účinnost každého faktoru je posilována či oslabována účinností či neúčinností druhého. Do této množiny opatření koncepce řadí zavedení nových metod sestavování, realizace a hodnocení rozpočtu, zásadní změny v systému mandatorních výdajů a důsledné uplatňování principu subsidiarity.
Ve druhé množině aktivit MF ČR akcentuje ty opatření, které je možno uskutečnit ve velmi krátkém období a které by se měly projevit ve zvýšení efektivnosti alokace a v hospodárnosti při vynakládání prostředků na konkrétní účely. Navrhují se dílčí změny v mandatorních a v kvazimandatorních výdajích. Současně se doporučuje nasazení metod auditu výdajů. Dále se navrhují různá podpůrná opatření jako např. mediální podpora konsolidace veřejných financí, systematické vzdělávání pracovníků veřejné správy v problematice veřejných financí a zvýšení transparentnosti organizací veřejného sektoru.

Reforma veřejných financí

Rozpočtování je neustále se vyvíjející proces, který zřejmě nikdy nedosáhne definitivního řešení ve smyslu stability používaných metod a přístupů. V posledních dvaceti letech došlo k některým zásadním změnám v rozpočtové politice mnoha zemí OECD. Ve vyspělých státech rozpočet obsahuje více informací o programech a výkonech a časový horizont se rozšířil z jednoho rozpočtového roku na střednědobý až dlouhodobý horizont. Během posledního dvacetiletí se rovněž technologie rozpočtování více propojily s ostatními procedurami a procesy finančního řízení včetně účetních systémů a finančních výkazů.
Při pohledu na vývoj rozpočtování je účelné rozlišovat tři typy inovací, změny v řízení výdajů na makroúrovni, dále změny v oblasti distribuční a mikrorozpočtové reformy . Změny na makroúrovni se dotýkají rozpočtových agregátů a dodržování fiskální disciplíny; otázky distribuce se vztahují k alokaci nákladů a přínosů prostřednictvím rozpočtových rozhodnutí; změny na mikroúrovni se dotýkají realizace programů a činnosti orgánů a organizací. Toto členění odpovídá třístupňové struktuře rozpočtování podle doporučení Světové banky, která identifikuje tři základní funkce rozpočtu :
a) agregátní fiskální disciplínu
b) alokační efektivnost
c) operační či technickou či provozní efektivnost

Fiskální disciplína

Fiskální disciplína se vztahuje k efektivní kontrole rozpočtových celků nastavením výdajových stropů na výdaje, které jsou závazné. V tomto smyslu je považován za efektivní rozpočtový systém takový systém, který udrží výdajové celky pod kontrolou. Vývoj reforem řízení výdajů lze charakterizovat jako postupný přechod od systémů stimulujících k systémům omezujícím. V podstatě všechny rozvinuté země prošly fázemi oslabení rozpočtové disciplíny, neboť od politiků všech úrovní veřejné správy se očekávalo schvalování expansivních rozpočtů.
V 70. letech, v období zhoršování ekonomických podmínek se vytvořila neúměrná nerovnováha mezi tendencemi vývoje rozpočtů a kapacitami fiskálních jednotek. K odstranění této nerovnováhy byly činěny pokusy o omezení veřejných výdajů formou stanovení fiskálních cílů na následující rok, ale toto úsilí nebylo příliš úspěšné. Účinnější postupy se objevily na přelomu 80. a 90. let, neboť cíle byly propojeny na rozpočtová rozhodnutí a jejich dodržování je vynucováno procedurálními nebo jinými prostředky. Za nejvýznamnější inovace je považováno zahrnutí fiskálních cílů do střednědobých výdajových rámců, akruální účetnictví a rozpočtování, kodexy fiskální transparentnosti a dvoustupňový rozpočtový proces, který odděluje rozhodování o agregátech od rozhodnutí o dílčích položkách či programech.
Je zejména nezbytné pracovat s dlouhodobými projekcemi pro odhady vlivu současných výdajových programů na budoucí rozpočty. Samozřejmě s prodlužujícím se časovým horizontem klesá spolehlivost anticipací. Je proto velmi pravděpodobné, že analýzy budoucích dopadů veřejných politik, odhadování rizik, potenciálních závazků a související činnosti nabudou oproti současné praxi podstatně větší váhy a že institucionální kapacity všech struktur veřejné správy se budou tomuto trendu přizpůsobovat.
Vývoj metod a nástrojů používaných k realizaci distribuční funkce rozpočtu je možno charakterizovat jako vývoj od alokace k realokaci. Rozpočtování jako distribuční proces má dvě základní dimenze: efektivnost veřejných výdajů a priority dané úrovně veřejné správy. Z prvého kritéria vyplývá, že prostředky by měly být vydávány tak aby bylo dosaženo jejich optimálního rozložení. A to jak napříč programy a odvětvími, tak v jejich rámci. Druhé kritérium znamená, že prostředky by se měly alokovat s ohledem na své cíle.